省人防办副主任李发跃谈着眼新型城镇化和服务改善民生推进城市地下空间开发利用

(2014年7月11日)

山东省政府网：李主任，您好！随着我省新型城镇化的发展以及节约集约利用土地工作的日益紧迫性，城市地下空间开发利用越来越受到重视。请您介绍一下开发利用城市地下空间对当前经济社会发展的重要意义。

李发跃：开发利用城市地下空间，具有重要的战略意义。首先，这是现代城市发展的必然趋势。城市发展空间由地面向地下延伸，向地下要土地、要空间，增加地面绿化率，部分城市功能由地面转入地下，是全世界城市发展的必然趋势，并成为衡量城市现代化程度的重要标志。地下空间开发利用作为解决人口、资源、环境三大危机的重要举措，越来越引起高度重视。目前，发达国家已经从以前主要利用地下20米左右空间，逐步向利用地下100米以内空间发展。我国的许多大城市也逐步兴起了开发利用地下空间的热潮。其次，这是解决城市土地资源紧缺的迫切要求。我省土地资源紧缺矛盾十分突出，人均占有面积仅为全国人均水平的16.6％。而随着人口增长、经济社会快速发展和新型城镇化进程加快，我省对建设用地的需求将持续增大。由于国家对土地资源利用实行最严格的控制政策。因此，集约节约利用土地、科学合理地开发利用城市地下空间，开拓新的生存和发展空间，就成为必然的选择。再次，开发利用地下空间，有利于战时和重大自然灾害时保护城市居民生命和财产安全。地下空间开发利用兼顾人防要求，在不增加太大投资的情况下，就能发挥平时与战时的双重防护功能，战时可以有效地防护敌人空袭兵器的杀伤破坏，平时也可以作为紧急避难场所。各种地下防护工程还均具有抗震功能。1976年唐山发生特大地震，地面建筑一片废墟，而地下防护工程完好率为91％，在地下的人员无一伤亡，设备物资基本无损。可见，大力开发城市地下空间，能够增强城市抗毁能力，有效地为市民撑起保护伞。如果在城市建设中不注意开发利用地下空间，遇到紧急情况时，城市居民将无处藏身，造成人民群众极大的心理恐慌和生命财产损失。第四，开发利用地下空间，具有缓解交通拥挤、减少城市大气污染、改善城市生态环境、方便城市人民生活的作用。大中城市交通难、行路难、停车难的问题较为普遍且日益严重。大力开发利用地下空间，发展轨道交通、地下公路、地下过街道，把停车、商场、餐饮、服务业等城市功能转移到地下，不仅能够较好地解决“三难”，还可以有效解决大气和噪音污染，减少交通事故、改善城市生态环境、方便市民生活。第五，开发利用地下空间，还能够为建设经济文化强省做出积极贡献。开发利用地下空间，在投资拉动经济增长、繁荣发展服务业方面的作用不言而喻，此外，在城市建设方面也具有重要作用。投资方在获得地下空间开发权的同时，往往要承担道路拓宽改造、广场和绿地建设、健身设施修建以及附属市政建设项目等任务，能够有效缓解城市公共设施建设资金困难。

山东省政府网：请您谈谈目前我省城市地下空间开发利用的现状。

李发跃：据估算，目前全省地下工程总量为3400万平方米。主要有四种形式：一是人防工程，截至今年5月底，全省人防工程总量达到2055万平方米，其中防空地下室面积1798万平方米，单建人防工程257万平方米。二是地下轨道交通建设，目前主要是青岛地铁，3号线全长25公里预计今年底正式通车运营，2号线一期工程全长25公里正在进行土建施工。全省轨道交通工程到2020年计划建成200公里以上。青岛胶州湾海底隧道全长7.8公里，其中海底段长约3.95公里。三是城市综合管廊建设。青岛高新区建成总长度50公里的国内规模最大的地下综合管廊，济南市西外环综合管廊全长6公里。此外，济南市还有泉城路共同沟、奥体片区共同沟等。全省计划到2015年建成综合管廊300公里以上。四是普通地下室和没有防护要求的地下商场等约1200万平方米。

山东省政府网：加强城市地下空间开发利用，离不开各级党委、政府的重视和支持，请您谈谈这方面的情况。

李发跃：近年来，省委、省人大、省政府、省政协都高度重视地下空间开发利用工作。2012年、2013年省政府工作报告提出，要搞好城市地下空间规划和利用。2013年4月，省政府印发《山东省城镇化发展纲要(2012-2020年)》，明确提出“加快编制城市地下空间开发利用规划，促进城市由平面开发向立体开发转型”。2013年11月，省十二届人大常委会第五次会议听取省政府《关于全省人民防空工作情况的报告》，明确要求重视和加强城市地下空间开发利用。今年2月26日，省委、省政府召开全省城镇化工作会议，并出台《关于推进新型城镇化发展的意见》，要求加强地下空间开发利用，加大城市综合管廊、地下交通、停车、人防等设施建设。同时要求编制城市地下空间开发利用规划，并纳入城市总体规划。在今年2月28日全省人防工作会议上，孙绍骋副省长明确要求，各级要抓紧建立完善城市地下空间建设管理工作领导小组,高效有序开发利用地下空间。省政协把加强城市地下空间开发利用列为今年重大调研课题，7月8日，省政协副主席、党组副书记焉荣竹带领省政协调研组，对青岛市地下空间开发利用工作进行了专题调研。

各市党委、政府对城市地下空间开发利用也越来越重视。2013年10月，济南市政府第250号令印发了《济南市城市地下空间开发利用管理办法》，明确了城市地下空间规划编制、土地出让、工程建设等一系列政策规定。青岛市政府投资1000多万元，编制了《城市地下空间资源综合利用总体规划》，总体上达到国际先进水平。青岛、烟台、潍坊、济宁、临沂等市均出台了城市地下空间使用权出让管理办法，明确了社会资金参与地下空间开发利用的优惠政策。

山东省政府网：人防工程建设是城市地下空间开发利用的重要方面。请您谈谈近年来省人防办在推进城市地下空间开发利用方面开展了哪些工作？

李发跃：近年来，人防部门作为城市地下空间开发利用的重要工作部门，在新型城镇化建设中提出人防建设与城市建设融合发展，战备效益、经济效益、社会效益相统一，从指导思想上实现了从单纯重视城市防护向城市防护与改善民生并重的转变，在具体工作中围绕服务和改善民生做了大量工作。一是积极推动人防建设与城市建设融合发展，大力实施“两建同步”（人防建设与城市建设同步协调发展）战略。2007年报请省政府办公厅转发了《关于大力推进防空防灾一体化建设促进城市建设与人防建设同步协调发展的意见》，2010年向省委、省政府报送了《关于确立地下山东发展战略的报告》。工作中，充分发挥全省人防军政联合考核机制的引导、激励作用，坚持不懈地推进地上地下同步规划、同步建设，坚持规范结建、放活社建、鼓励自建、强制兼顾，有力地推动了人防建设与城市建设的融合发展。二是针对城市停车难行路难问题，大力加强地下停车场、过街道建设，到目前为止全省共建成地下停车场2896个，提供停车位51.3万个，建成地下过街道62个，有效缓解了城市居民停车难、繁华路口人车分流问题。三是为繁荣发展城市经济、方便居民生活，采取人防部门自建和引进社会资金建设相结合的方式，在全省建设了128个地下商城、地下娱乐场所，营业面积达187万平方米，每年提供就业岗位12万个，上交税金2.3亿元，为经济社会发展做出了贡献。四是为在城市自然灾害和突发事件中有效疏散安置城市居民，建成了2019个疏散地域、64个疏散基地、2241个疏散点，可以疏散安置 2242万人。为保障城市居民疏散安置顺利进行，人防部门制定了960疏散安置预案，建立了疏散组织机构，将疏散安置位置落实到每个城市居民，每年结合防空警报试鸣组织有针对性地训练演练，提高了城市居民在自然灾害和突发事件中的生存能力。五是利用人防工程进行夏季纳凉。自2010年开始，每年6月至8月，全省集中开放一批人防工程，设置长椅、饮水机、电视机、读物等，为市民提供避暑纳凉场所。目前已有65个工程对市民开放，总面积36万平方米，可容纳7万人。

尽管人防部门在地下空间开发利用服务民生方面取得了一些成绩，但这些开发项目与城市发展需要、与城市居民的现实需求相比还有较大差距，与发达国家和先进省市相比，我省地下空间开发利用工作还处在起步阶段。

山东省政府网：6月4日，住建部、国家人防办确定增补我省为城市地下空间规划、建设和管理研究试点单位，请您介绍一下这方面的情况？

李发跃：2013年11月，住建部、国家人防办确定在吉林、河北、河南、广西、浙江、上海等6个省市区开展城市地下空间开发利用试点工作。我办认为我省同样具备开展试点的基础，因此积极提出了试点申请。今年3月18日，国家人防办和住建部规划司联合对我省地下空间开发利用情况进行了专题调研。6月4日，确定增补我省和安徽省为城市地下空间规划、建设和管理研究试点单位。对此，我办和省住建厅密切配合，围绕完成试点任务，共同研究制定了试点方案，重点围绕十个课题开展探索研究，出台地下空间开发利用规划、建设、管理、使用相关规定、规范。目前，试点方案已上报国家人防办和住建部，我们正在研究确定试点城市。

山东省政府网：当前，我省城市地下空间开发利用中存在哪些问题？

李发跃：当前，我省城市地下空间开发利用中还存在一些问题，制约了城市地下空间开发利用进程。一是城市地下空间开发利用系统性不强。缺乏统一规划和整体部署，以点状、停车场开发为主，功能单一，与地上建筑功能不互补，地下工程之间连通性差。二是没有形成运转顺畅的地下空间开发利用体制机制。城市地下空间开发利用涉及发改、住建、规划、国土、交通、人防等多个部门，必须地上地下同步规划、建设、管理、使用、维护才能实现地上地下功能互补、配套完善城市的整体功能。但目前却是多部门自行开发利用地下空间，造成地下空间利用效能不高、重复投资、重复建设，不能综合利用。三是地下空间开发利用立法工作有待加强。相比地上建设，我国在地下空间开发利用方面的法律法规几近空白，使大规模开发利用地下空间缺乏法律规范和支撑。四是地下空间产权不清晰。由于国家对地下空间开发项目权属未做明确规定，开发商无法办理地下空间使用权证，不能进行融资贷款，导致投资积极性不高。五是工作发展不平衡问题比较突出。我省东部城市地下空间开发明显快于其他市；县级城市，有的发展很快，还有个别县（市）人防工程建设和地下空间开发尚未起步。

山东省政府网：下一步，人防部门将如何着眼新型城镇化推进城市地下空间开发利用？

李发跃：在今年召开的全省城镇化工作会议上，省委、省政府提出，要把城镇化作为推动经济文化强省建设的强大支撑，2020年前全省要完成700万农业转移人口市民化和1000万城中村居民市民化。预计今后几年，我省城镇化将继续保持快速发展的势头，这将为加强城市地下空间开发利用提供良好机遇。我们必须紧紧抓住这一机遇，大力推进地下空间开发利用。人防部门将重点抓好六个方面的工作。一是开展地下空间普查，摸清底数，为科学、合理地规划、建设、使用城市地下空间提供基础资料。二是根据全省新型城镇化发展和人民防空防护工程体系建设要求，编制城市地下空间开发利用规划和人防工程建设专项规划，纳入城镇化发展总体规划，并严格抓好规划落实。三是健全管理体制机制。推动成立城市地下空间建设管理工作领导小组和办事机构，明确管理主体，建立有效协作的工作机制，形成工作合力，使各成员单位职责分工明确，相互配合，高效有序开发利用城市地下空间。四是探索制定地下空间统一规划、建设、管理办法，把地下空间开发利用纳入法制化轨道。五是探索制定地下空间开发项目产权登记办法，明确地下空间开发项目权属。六是探索建立人防工程和城市地下空间信息管理系统，推动城市地下空间信息平台建设。